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Le Premier ministre Gabriel Attal et le ministre de la Transformation et de la
Fonction publiques Stanislas Guerini à l'Assemblée nationale à Paris, le 3 juin
2024. Ludovic Marin/AFP


LÉGISLATIVES ANTICIPÉES : QUEL AVENIR POUR LA FONCTION PUBLIQUE ?

Published: June 13, 2024 4.45pm BST
Emilien Ruiz, Sciences Po


AUTHOR

 1. Emilien Ruiz
    
    Historien, Sciences Po


DISCLOSURE STATEMENT

Émilien Ruiz reçoit, pour 2022-2024, un financement du Scientific Advisory Board
de la direction scientifique de Sciences Po. pour une recherche sur l'évolution
comparée du nombre des fonctionnaires aux États-Unis, en France et au
Royaume-Uni.


PARTNERS



Sciences Po provides funding as a member of The Conversation FR.

The Conversation UK receives funding from these organisations

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En avril 2024, pour défendre le projet d’une énième « réforme de la fonction
publique », le premier ministre Gabriel Attal et le ministre de la
Transformation et de la Fonction publiques Stanislas Guerini se plaçaient dans
les pas de Maurice Thorez.

Un mois plus tard, l’annonce présidentielle d’une dissolution de l’Assemblée
nationale, préparée depuis « plusieurs semaines », a conduit au gel de ces
velléités réformatrices. Il convient toutefois d’y revenir dans le contexte
inattendu des élections législatives anticipées car, quels qu’en soient les
résultats, ils ne seront certainement pas neutres pour la fonction publique.


MAURICE THOREZ, INSPIRATION GOUVERNEMENTALE ?

Après la Seconde Guerre mondiale, le dirigeant communiste avait effectivement
porté, comme vice-président du Conseil, le projet de statut général des
fonctionnaires voté à l’unanimité par l’Assemblée nationale constituante en
1946. Plaçant les fonctionnaires dans un régime de droit public, celui-ci
constitue depuis un instrument d’équilibre entre des droits (à l’engagement
syndical, à la carrière, etc.) et des obligations (d’obéissance hiérarchique, de
discrétion professionnelle, etc.).

Cette référence à Thorez n’étonnera peut-être pas qui se souvient du départ
précoce de Gabriel Attal et Stanislas Guérini du Parti socialiste pour soutenir,
dès 2016, la candidature présidentielle d’Emmanuel Macron, lancée avec un livre
intitulé Révolution. En outre, comme le rappelait récemment la série télévisée
Machine, tout juste élu Président de la République, l’ancien ministre de
l’Économie de Manuel Valls conseillait « aux jeunes » lecteurs de Elle de « lire
Karl Marx ».



Cette filiation revendiquée pourrait toutefois surprendre qui a suivi les
dernières réformes. Dès 2015, Emmanuel Macron affirmait que le statut n’était
« plus adapté au monde tel qu’il va ». Son premier quinquennat fut donc consacré
à sa remise en cause. Portée par l’ancien socialiste Olivier Dussopt, mise en
œuvre par la ministre de la Fonction et de la Transformation publiques du
gouvernement Castex, Amélie de Montchalin, la loi « transformation de la
fonction publique » de 2019 marquait déjà une certaine rupture avec les
principes du statut. S’il n’est pas encore possible de tirer toutes les
conséquences des changements concrets opérés par cette loi, notons qu’au-delà de
la facilitation du recours aux contractuels, elle marquait un affaiblissement de
la participation des travailleurs de la fonction publique et de leur
représentation syndicale.

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LICENCIER PLUS FACILEMENT LES FONCTIONNAIRES ?

Le ministre de la Transformation et de la Fonction publiques du gouvernement
Attal entendait donc, lui aussi, élaborer sa propre loi. Et s’il citait Maurice
Thorez, c’est en endossant la conviction présidentielle de l’obsolescence du
statut : il faut « lever le tabou du licenciement » des fonctionnaires.

Ce faisant, il reprenait à son compte l’argumentaire d’une lobbyiste, dirigeante
de l’IFRAP, un think tank libéral devenu fondation d’utilité publique grâce à
François Fillon en 2009, considérant qu’il n’y aurait pas assez de
« licenciements pour insuffisance professionnelle » prononcés à l’encontre
d’agents de l’État. Mais comme Agnès Verdier-Molinié, (qui murmurerait à
l’oreille du Premier ministre), Stanislas Guérini oubliait toutefois les
centaines de révocations prononcées chaque année dans la fonction publique de
l’État…

Le statut comporte en effet, depuis 1946, des dispositions disciplinaires
permettant de se séparer d’agents. Elles témoignent à elles seules de
l’inexistence d’un « tabou » mais gageons que l’objectif n’est pas l’exactitude
du propos.

Ce dernier a surtout l’avantage de réactiver les représentations associées à une
« administration administrante », composée de « fonctionnaires des circulaires »
producteurs d’une « mauvaise graisse ». À défaut d’être original, le poncif est
donc parlant, ce qui a d’ailleurs conduit Stanislas Guérini à insister : les
« révocations pour faute » seraient, elles aussi, insuffisantes.


LE CONTEXTE D’UNE REFONDATION

On pourrait longuement insister sur les ambivalences d’une parole ministérielle
faisant de l’attractivité et de la fin du « fonctionnaire bashing » une
priorité, en même temps qu’elle sous-entend l’incompétence d’un grand nombre
d’agents qui seraient inamovibles. On pourrait aussi gloser sur ce qui relève de
la communication, des convictions profondes, de l’improvisation ou des postures
électorales… Revenons plutôt à l’histoire.

La référence à Thorez est d’autant plus intéressante qu’elle permet de rappeler
l’esprit qui animait ceux qui posèrent dans les années 1940 les premières
pierres étatiques d’un édifice statutaire consolidé au début des années 1980. Au
sortir de la Seconde Guerre mondiale, la refondation de la fonction publique
reposa sur trois piliers : la réforme du recrutement et de la formation des
cadres dirigeants (1945) ; le statut général (1946) ; et la refonte du mode de
rémunération avec la grille indiciaire (1948).

Finances publiques exsangues, inflation galopante, défi de la reconstruction :
difficile d’imaginer aujourd’hui que, dans un tel contexte, l’une des priorités
gouvernementales fut de réformer la fonction publique. Mais pour les
refondateurs de l’après-guerre, des communistes aux gaullistes, il s’agissait de
prendre au sérieux la responsabilité des services publics dans l’effondrement de
la IIIe République et de créer les conditions nécessaires à l’efficacité d’un
appareil administratif au service de l’intérêt général.

Le mot est lâché : l’« efficacité » semble au cœur des projets du ministre en
exercice. Il est vrai que devant le conseil supérieur de la fonction publique,
en mars 1946, Maurice Thorez insistait sur le fait que le rendement des services
publics constituait l’un des problèmes permanents de la réforme administrative.
Ce point de vue était d’ailleurs largement partagé. Le premier directeur de la
Fonction publique, Roger Grégoire, était plus proche de Michel Debré que du
dirigeant communiste. Comme ce dernier, il voyait dans le rendement un des
enjeux fondamentaux du statut de fonction publique qui se devait d’être
efficace. De son côté, un proche de Pierre Mendès France, Gabriel Ardant
dirigeait un comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services
publics, dont il jugeait la mesure indispensable à leur bon fonctionnement.


Fonction publique : le ministre Guerini « favorable » à la suppression des
catégories A, B et C.


À QUOI ET À QUI SERVENT LES FONCTIONNAIRES ?

Mais avant d’en conclure à une sorte de continuité des intentions jusqu’au
projet de loi « pour l’efficacité de la fonction publique » promu par Stanislas
Guérini, il semble utile procéder à quelques rappels.

En premier lieu, les acteurs précités se gardaient de toute assimilation entre
fonction publique et organisations privées. Ardant prenait ainsi soin d’insister
sur le fait que la « recherche de l’efficacité » dans le secteur public, visait
la « satisfaction du plus grand nombre », puisque « toute administration […] a
pour mission la défense de l’intérêt général ». Grégoire défendait quant à lui
l’idée selon laquelle une « saine politique de la fonction publique » devait
concilier la recherche de l’efficacité et du rendement avec la nécessaire
protection de la fonction publique « contre les pressions des intérêts privés et
contre l’arbitraire des gouvernants ». Pour le directeur de la fonction
publique, cette indépendance était une garantie, non seulement pour ses membres,
mais aussi pour les bénéficiaires des services publics.

En second lieu, soulignons que la politique de la fonction publique menée des
années 1945-1950, fondée sur des négociations et des compromis politiques et
syndicaux, consista non seulement en l’élaboration d’un statut, d’une grille
indiciaire, et de réductions d’effectifs importantes, mais aussi en une
tentative de forte revalorisation des rémunérations, ce dont semble s’inspirer
le « Front populaire » en cours de constitution.

À l’approche des élections législatives, des cadres administratifs se préparent,
voire espèrent « la victoire du RN », tandis des collectifs syndicaux et
associatifs appellent à un « pacte d’engagement pour le service public » comme
antidote à cette victoire.

Le statut de 1946, comme son successeur de 1983, portait une haute conception du
dialogue social dans la fonction publique et de l’indépendance des
« fonctionnaires-citoyens ». Sur ce point, plus encore que le chiffon rouge des
licenciements, la continuité n’est probablement pas ce qui retiendra le plus
l’attention de celles et ceux qui ont observé ou vécu les transformations
récentes de la fonction publique. Nous aurons peut-être à en mesurer les
conséquences à partir du 8 juillet 2024.

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