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AGRICULTURE ET PESTICIDES

CÉCILE ROBERT : « LA COMITOLOGIE POSE UN SÉRIEUX PROBLÈME DE DÉMOCRATIE »

Dans un rapport de 2019, la chercheuse Cécile Robert révélait les
dysfonctionnements de la procédure de comitologie à Bruxelles. Elle démontrait
comment ces comités, en théorie simplement chargés de mettre en œuvre la loi,
sont parfois amenés à prendre des décisions politiques en marge du débat
démocratique et sous l’influence des lobbys.

CATÉGORIES : Rencontres et entretiens
Date : 17 décembre 2020

Dans son rapport publié en 2019, « Les usages politiques de l’expertise dans la
comitologie », Cécile Robert analyse la façon dont la démocratie est contournée
dans le processus de comitologie. © Cécile Robert

--------------------------------------------------------------------------------

Spécialiste des institutions européennes, Cécile Robert est professeure à
Sciences Po Lyon et chercheuse. Elle s’intéresse en particulier à la façon dont
la démocratie est contournée dans le processus décisionnel européen. Ce qui l’a
conduit à analyser de plus près plusieurs rouages méconnus de l’Union européenne
comme les groupes d’experts, et plus récemment la comitologie, procédure par
laquelle des comités, composés de représentants des États membres, assistent la
Commission européenne pour traduire la législation de base en mesures
techniques.

Ce processus décisionnel opaque produit l’essentiel des normes qui vont impacter
les citoyens européens. Pourtant, au-delà de la simple traduction technique des
lois, ces comités peuvent être amenés à faire des choix politiques majeurs. Et
ce, hors du regard des citoyens, et sous la pression d’un lobbying actif du
secteur privé.

Cette anomalie démocratique est au cœur du rapport de Cécile Robert, « Les
usages politiques de l’expertise dans la comitologie », publié en 2019. Elle y
démontre comment les décisions prises par ces comités peuvent aller jusqu’à
dénaturer l’acte initial, et comment cette procédure opaque, qui échappe encore
en grande partie aux députés européens, alimente une crise de confiance dans les
institutions. Elle revient sur ses travaux pour POLLINIS, alors que la réforme
de la comitologie lancée en 2017 patine à Bruxelles.

Historiquement, pourquoi les instances liées à la comitologie ont-elles été
mises en place dans l’Union européenne ?

Céline Robert : Ces comités ont été créés dans les années 60 de manière
informelle. L’objectif était de libérer du temps pour les négociateurs du
Conseil des ministres, afin qu’ils n’aient pas à s’occuper de tous les détails
techniques.

Ainsi, les représentants des gouvernements au Conseil décidaient des grandes
lignes politiques, tandis les aspects plus spécifiques, susceptibles en plus
d’évoluer avec le temps en fonction des découvertes scientifiques et des
pratiques industrielles, étaient confiés à des personnes ayant plus de temps et
d’expertise pour s’en occuper.

Ces comités ont notamment été chargés de mettre en œuvre la politique agricole
commune, puis peu à peu, d’autres secteurs sont tombés sous l’égide de la
comitologie.

Ces comités votent des mesures pour la mise en œuvre de la législation. Mais les
délibérations et les votes des États membres ne sont pas rendus publiques.
Pourquoi une telle opacité ?

C. R. : Cette procédure n’était pas perçue comme quelque chose qui appelait
nécessairement un processus démocratique, en tout cas un débat public. Il
s’agissait, dans l’esprit des législateurs, uniquement de mesures techniques. Et
la plupart des réunions techniques ne publient pas leurs comptes-rendus en
ligne.

Les décisions qui sont prises en comitologie sont présentées comme étant
simplement la « mise en musique technique », de décisions prises lors de
discussions entre le Parlement, le Conseil et la Commission, et ayant suscité,
au niveau du Parlement, un débat auquel les citoyens de l’Union européenne
peuvent accéder. On considère donc que tout cela ne nécessite pas plus de
transparence. C’est la justification, s’il y en a une d’un point de vue
strictement officiel.

Cependant la comitologie peut être amenée à prendre des décisions qui relèvent
en fait du politique ?

C. R. : La comitologie est en fait amenée à prendre un certain nombre de
décisions importantes qui auront des impacts sur chacun d’entre nous, d’une
façon qui n’est pas forcément transparente, et sans que les acteurs concernés ne
se perçoivent comme politiquement responsables devant les citoyens.

Pour de nombreuses raisons qui ne sont pas nécessairement le produit de
stratégies délibérées, on constate que ces traductions en terme technique de
décisions politiques peuvent avoir des conséquences cruciales, et changer en
partie les intentions du texte initial.

Cela pose doublement problème. On fait des choix politiques à partir de
processus décisionnels qui ne sont pas très ouverts, et que dans certains cas,
les décisions prises in fine contredisent le texte initial.

Quel est le problème démocratique que cela soulève ?

C. R. : Il s’agit concrètement d’un problème de démocratie, au sens où il n’y a
pas de débat public et contradictoire sur des aspects qui sont pas anodins et
qui ne sont pas strictement techniques.

Un certain nombre de décisions cruciales ne font ainsi pas l’objet d’une
discussion large, ouverte, avec des élus, et les citoyens sont privés de la
possibilité d’en connaitre les enjeux.

Si ces discussions portent sur des sujets qui ne sont pas si anodins que cela,
se pose aussi la question de la responsabilité des politiques (accountability)
1.

Or, ces débats en comitologie sont menés par des fonctionnaires nationaux et non
par des élus. Ces fonctionnaires ne rendent pas compte directement aux citoyens,
puisqu’ils sont très logiquement amenés à suivre des instructions de la part de
leurs gouvernements. Il y a donc une forme de responsabilité indirecte, mais
cela pose quand même question, et surtout, il n’y a pas de transparence en effet
sur les décisions.

Vous dîtes que certaines décisions prises en comitologie peuvent-elles aller à
l’encontre des textes initiaux ?

C. R. : Effectivement dans certains cas, l’interprétation peut aller à
l’encontre des intentions du texte original. L’un des cas très médiatisé
concerne les perturbateurs endocriniens. Deux textes, l’un de 2009 sur les
pesticides, et l’autre de 2012 sur les biocides, attendaient pour être appliqués
que la Commission donne une définition des perturbateurs endocriniens, afin de
pouvoir retirer du marché les produits en contenant.

À la demande de l’industrie chimique, la définition proposé par la Commission
excluait de la catégorie des perturbateurs endocriniens à proscrire les
pesticides dont le mode d’action consiste précisément à modifier le système
endocrinien des animaux visés. Les députés opposés au texte et le service
juridique du Parlement ont présenté cette clause comme « un abus de pouvoir » de
la Commission, dans la mesure où, en aménageant des exceptions dans l’acte de
base, elle en modifiait « les éléments essentiels » et le texte a été rejeté par
le Parlement en septembre 2017.

Le scandale Volkswagen a été un autre cas emblématique. Afin de compléter le
règlement relatif aux émissions des véhicules à moteur, une décision adoptée en
2015 en comitologie offrait aux constructeurs des délais et des possibilités de
dépassement supplémentaires pour le respect du taux d’émission de dioxyde
d’azote, alors que ce taux devait être initialement réduit.

Comment en est-on arrivé à un tel fonctionnement, qui produit des décisions
contraires à la législation ?

C. R. : Parce que les actes initiaux ne sont pas assez précis, et laissent du
coup des marges de manœuvre finalement bien plus importantes que ce qui est
normalement prévu pour la rédaction des actes délégués et d’exécution.

Le recours à cette procédure est aussi utilisé lorsqu’un accord n’a pu être
trouvé, en particulier sur des sujets sensibles comme la santé et
l’environnement, où les intérêts industriels pèsent lourd. Peut-on parler d’une
dérive ?

C. R. : Si je vous réponds en tant que citoyenne, oui, effectivement je ne
trouve pas cela normal. En tant que scientifique, mon travail est de comprendre
pourquoi et comment on en arrive à utiliser la comitologie pour ce genre de
circonstances.

Le fonctionnement de l’Union europénne conduit parfois à ce que l’on contourne
la mise en débat public de sujets conflictuels. En l’occurrence, quand la
négociation en procédure de trilogue2 patine voire se bloque, il peut y avoir la
tentation de renvoyer les points de désaccord en procédure de comitologie.

Cela permet de figer les accords qui ont été trouvés et d’éviter que l’ensemble
du texte ne soit rejeté. Mais la négociation est inachevée, et l’on abandonne
les points de désaccord à la comitologie.

Toutefois, dans certains cas, les acteurs sont vraiment convaincus que ce sont
des éléments qui relèvent vraiment du technique et que ce n’est pas à eux de
s’en charger, que certains débats nécessitent de mobiliser des compétences
particulières… Ils peuvent aussi estimer qu’un sujet va évoluer dans les années
à venir, et que cela ne sert à rien de faire un texte dans l’immédiat.

Il y des décisions qui peuvent sembler un peu cyniques, mais je ne crois pas que
cela soit toujours le cas.

La comitologie est-elle devenue un lieu privilégié d’influence pour le secteur
privé ? Peut-on parler d’un lobbying actif et en augmentation ?

C. R. : C’est ce qui ressort des entretiens que j’ai effectués pour mes
recherches. Cependant ce n’est pas quelque chose dont il y a des traces dans le
registre de transparence3. Mais un certain nombre d’éléments permettent de
penser que la comitologie est très bien identifiée comme un endroit et un moment
du processus décisionnel où il se passe des choses importantes. Et qu’elle est,
du coup, l’objet d’un intérêt de la part des lobbyistes. Ceux-ci peuvent, par le
biais de leurs contacts privilégiés avec des fonctionnaires nationaux par
exemple, obtenir des informations sur ce qui s’y discute, et en amont, proposer
par exemple de leur fournir des arguments, des éléments d’expertise pour
défendre une position.

Un autre indicateur que cette comitologie est perçue comme un enjeu important
pour les intérêts industriels et commerciaux, est la montée en puissance de
formations de « lobbying en comitologie » sur la place de Bruxelles depuis une
dizaine d’années.

Vous écrivez dans votre rapport que « les acteurs représentant les intérêts
industriels et commerciaux occupent une place prépondérante tandis qu’on éprouve
des difficultés à intégrer le point de vue des citoyens ».

C. R. : Beaucoup d’éléments amènent à poser cette hypothèse. Notamment la
composition des comités consultatifs, qui a été analysée dans un certain nombre
de rapport et dans mes travaux, et qui montre qu’effectivement on a une
représentation plus importante des intérêts industriels dans les comités
consultatifs.

Même si les données ne sont pas nécessairement très précises, nombre d’éléments
permettent de prendre la mesure du fait que les acteurs du secteur privé ont
beaucoup plus de moyens humains et financiers pour leur lobbying que des
associations par exemple.

Quels changements seraient indispensables pour améliorer la démocratie et la
transparence dans cette procédure ?

C. R. : Il y a des éléments intéressants dans le nouveau projet de réforme de la
comitologie, lancé en 20174. La Commission entend contraindre les États membres
à rendre publics les votes, et donc à assumer publiquement les décisions qu’ils
font prendre à leurs fonctionnaires dans les comités, plutôt que d’être
elle-même rendue responsable de ces décisions.

Il y également l’enjeu du comptage des voix. L’adoption des décisions se fait à
la majorité qualifiée, actuellement les abstentions et les absences sont
comptées comme des votes contre, et deviendraient des votes « pour ». Et sur
l’autorisation de substances susceptibles d’avoir des effets nocifs, une piste
serait que la charge de réunir des voix incombe à ceux qui veulent l’autoriser.

Il conviendrait aussi d’avoir davantage de garde-fous dans l’écriture de l’acte
de base sur certains sujets, pour que des marges d’interprétation sur certains
textes soient vraiment limitées.

Il faudrait enfin donner des moyens supplémentaires au Parlement pour qu’il
puisse plus directement s’impliquer, et introduire également des dispositifs
favorisant l’association de citoyens, d’associations et ONG à la décision sur
certains sujets. Mais cela suppose de remettre en cause un certain nombre de
représentations qui y font obstacle, consistant à ne voir dans la mise en débat
citoyen qu’une mesure démagogique et le renoncement à toute rigueur
scientifique. La convention citoyenne pour le climat, parmi d’autres exemples,
vient de nous montrer qu’il n’en est rien.

1La capacité des responsables politiques à rendre compte des décisions qu’ils
prennent et d’en être responsables devant les citoyens2Réunions informelles
entre les institutions européennes lorsque le Parlement européen et le Conseil
des ministres doivent se mettre d’accord sur un projet de loi. La Commission
européenne se joint aux négociations et l’objectif est d’aboutir à un
compromis.3Il s’agit de la base de données qui répertorie les lobbys actifs
auprès des institutions européennes. Il vise à rendre plus transparentes les
relations entre les représentants politiques européens et les intérêts privés,
mais comporte de nombreuses
lacunes.https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=fr4Le
projet de réforme de la Commission propose de rendre publics les votes des États
membres au sein des comités d’appel. Plusieurs commissions parlementaires ont
rendu des avis demandant à ce que cette publicité des votes soit étendue à tous
les comités.

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